Señor Presidente de esta Junta, Honorable Juez Presidente Federico Hernández Denton, y señores miembros de la misma, licenciados Virgilio Ramos y Héctor Luis Acevedo.

Mi nombre es Fernando Bayrón Toro. Soy doctor en Ciencias Políticas y Abogado. En mi vida profesional me desempeñé como Catedrático de Ciencias Políticas en el Recinto Universitario de Mayagüez y como profesor de Derecho en algunas universidades del país. Fui consultor en diversos asuntos relacionados con el sistema electoral. Pertenezco a la Academia Puertorriqueña de la Historia.

Es la cuarta ocasión en cuarenta años que comparezco ante esta Junta Constitucional. Para la primera Junta (1964), acababa de graduarme de bachillerato en Ciencias Políticas, por lo que estuve muy atento a estos trabajos ya que había adoptado la resdistribución electoral como tema de interés investigativo. Con una monografía para un curso se inició hace casi cincuenta años mi interés en este tema. No participé de los trabajos de la pasada Junta, en el 2002, por problemas de salud y personales que me lo impidieron.

Aunque estoy retirado de la cátedra universitaria y de la abogacía, continúo haciendo investigaciones y escribiendo sobre temas de la historia de Puerto Rico, como un libro que al presente estoy terminando acerca de la historia de la ciudad de Mayagüez. He interrumpido dicho trabajo durante algunos días a fin de prepararme para esta comparecencia. Lo hago con mucho gusto y satisfacción porque deseo compartir con ustedes mis conocimientos sobre el tema de la revisión electoral. Creo que soy la persona que más profundamente y durante más tiempo ha estudiado este tema en el país. Mis principales trabajos sobre el tema se encuentran publicados en el libro Análisis Electoral de Puerto Rico (1970), de la Editorial Coquí, el libro Manual de Derecho Electoral Puertorriqueño (1998), de la editorial Barco de Papel y en un artículo de la Revista de Derecho Puertorriqueño (números 88 y 89 de 1983-84). También en algunas determinaciones finales de juntas anteriores a ésta y en la prensa del país aparecen algunas otras aportaciones sobre el tema.

Otra razón para estar aquí hoy es que soy un amante de la democracia, y la revisión o redistribución electoral es parte indispensable de ésta. De nada sirven las garantías constitucionales sobre la igual protección de las leyes y el voto, las leyes electorales, el sistema de partidos políticos e incluso la protección que ofrecen los tribunales si no se revisa periódicamente la composición poblacional de los distritos electorales a fin de que los mismos tengan balance poblacional y que el voto de cada individuo que ejerce ese derecho tenga el mismo peso y valor que el voto de los demás. Una democracia representativa como la nuestra está integrada por varios elementos: 1) el reconocimiento de la representacion, 2) una ley electoral, 3) la existencia de los partidos políticos, 4) los distritos electorales y 5) la revisión periódica de éstos para que haya igualdad. Ni uno solo de estos elementos le puede faltar a la verdadera democracia.

A pesar de que nuestra democracia y las llamadas democracias occidentales tienen ya algunos siglos, hasta 1962 en los Estados Unidos había distritos electorales, congresionales y estatales, con enormes desigualdades poblacionales, que provocaban la situación anti-democrática de que el voto de unos ciudadanos tenía más peso que el de otros ciudadanos y que se discriminase también por motivos raciales y de otra índole. A mediados del Siglo 19, en Inglaterra se dio el caso irrisorio del distrito de Old Sarum que con sólo siete habitantes tenía dos representantes en la Cámara de los Comunes, mientras que importantes centros poblacionales como Birmingham y Manchester no tenían representación. Se suponía que Inglaterra era un país democrático para esa época. Cuando se hizo la primera redistribución electoral de la Isla en 1964, se determinó en ese momento que 25 de los 40 miembros de la Cámara, representaban a la mitad de Puerto Rico. Nuestros distritos no se revisaban desde la aprobación de la Constitución del Estado Libre Asociado. Anterior a eso, no se revisaron entre la Ley Jones de 1917 y el 1952.

La situación de la igualdad en los distritos electorales se ha venido corrigiendo lentamente, pero con pasos firmes. Desde la Constitución de los Estados Unidos (1787) hasta el caso Colegrove vs Green (1946) prevaleció la doctrina jurisprudencial de que el asunto de la intervención de los tribunales en casos de revisión de los distritos electorales era un asunto exclusivo de los estados por lo que los tribunales no debían entrar en el matorral de la política. Por esta razón prevalecieron hasta hace poco la desigualdad y el discrimen en los distritos de las elecciones norteamericanas. Situaciones como el gerrymandering o arreglo de los distritos para beneficio político y el bleaching o discrimen contra los negros en la composición de los distritos electorales eran una verdadera vergüenza para la democracia norteamericana.

El problema de la desigualdad e injusticia en las elecciones comenzó a solucionarse con la decisión Baker vs Carr (1962) del Tribunal Supremo de los Estados Unidos que revocó la doctrina de Colegrove ó de la no intervención de los tribunales en casos de redistribución electoral. La nueva doctrina fue entonces y sigue siendo que los ciudadanos, amparados en la igual protección de las leyes que garantiza la Décimocuarta Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos, tienen derecho a ser protegidos cuando se menoscaba su derecho al sufragio; y que esta intervención de los tribunales no constituye una cuestión política. Baker vs Carr fue un caso revolucionario y se considera una de las más importantes decisiones del Tribunal Supremo de los Estados Unidos de todos los tiempos. Esta doctrina jurisprudencial, al igual que la del one man, one vote del caso Reynolds vs Sims (1964), han servido de modelo a muchos otros sistemas democráticos. Del resto de los países del mundo no hay que hablar con relación a este tema. Si no hay democracia, importa poco la situación de los distritos electorales. Los distritos son las vías de comunicación de la democracia.

Después de Baker vs Carr se decidieron otros casos de gran importancia sobre el valor del voto y la revisión de los distritos electorales congresionales (Wesberry vs Sanders - 1964), los estatales (Gray vs Sanders - 1963), ambas cámaras de distritos estatales (Reynolds vs Sims - 1964). Este último caso contiene la regla fundamental en el asunto de la redistribución electoral al establecer que el valor del voto de una persona en una elección tiene que ser igual que el de las demás personas. Avery vs Midland County (1968) extiende la intervención judicial y el respeto al one man, one vote hasta unidades locales de gobierno.

Muchas otras reglas jurisprudenciales han sido establecidas después de los casos mencionados, que son los más importantes. De vez en cuando surge una nueva regla jurisprudencial como la del caso del Supremo Davis vs Brandemer (1986), que establece que la mera desventaja de un partido político después de un plan de redistribución no constituye una violación al proceso electoral. El discrimen contra un partido político hay que probarlo.

La profesora Pamela S. Karlan en un escrito en el Stanford Law Review (febrero de 1998) señala que después del Censo de 2000 hay siete regulaciones sustantivas que rigen la redistribución electoral: 1) respetar el one person, one vote, 2) evitar el discrimen deliberado contra minorías raciales, 3) evitar el gerrymandering o arreglo de los distritos con fines políticos, 4) la neutralidad ante consideraciones raciales, 5) no diluir los votos de la minoría en un plan, 6) no reducir la fuerza electoral de la minoría, y 7) utilizar distritos unipersonales. De estas regulaciones, creo que en Puerto Rico esta Junta debe tener especial cuidado con la relacionada al valor del voto, con la intervención de intereses político partidistas y con la neutralidad y respeto a las fuerzas electorales y la no dilución de los votos, de mayoría o minoría.

Por otra parte, el profesor David Schultz en un artículo del Vol. 37:1087 del Rutgers Law Journal (2006; PDF) establece que desde Baker vs Carr los tribunales federales llevaron la voz cantante en la redistribución electoral en sentido general. Pero a partir del año 2000 son los tribunales estatales los que han aumentado su intervención en el asunto. Los casos estatales se relacionan con la compacidad y contigüidad de los distritos, el valor del voto, impugnaciones de las reglas procesales empleadas y redistribuciones que se hacen entre un censo y otro.

En Puerto Rico, afortunadamente, ha habido muy pocas controversias por situaciones relacionadas a nuestras redistribuciones electorales, que son cinco entre 1952 y el presente. En 1964 se presentó el caso Partido Estadista Republicano vs. Junta Constitucional (90 DPR 228), pero el mismo fue desestimado rápidamente por el Tribunal Supremo. Se trataba de un mandamus para que se ordenase una vista con el fin de impugnar un plan que iba a ser aprobado. El único otro caso que conocemos se presentó ante el Tribunal Superior, Sala de San Juan (Civil Núm. 82-5846), instado por el Partido Popular Democrático, legisladores y electores de este partido, contra el Gobernador Carlos Romero Barceló por el asunto del nombramiento de los miembros de la Junta. El caso se tornó académico al hacerse los nombramientos. Esperemos que se mantenga esta bonita tradición de respetar nuestros acuerdos relacionados a la revisión electoral.

Hay un caso que debemos recordar en este foro, El Jorobao, que ocurrió al inicio del régimen norteamericano (1900), bajo disposiciones de la Ley Foraker, con motivo de la división electoral de la Isla en los siete distritos de la Cámara de Delegados. Definitivamente, este fue un caso de gerrymandering o de manipulación de los distritos para beneficio de un partido político. El distrito con forma de jorobao comenzaba en el Norte de la Isla, Punta Borinquen de Aguadilla, llegaba hasta Adjuntas y luego continuaba hasta Lajas, en el Sur. Evidentemente la intención de la Comisión a cargo de establecer los distritos en el 1900 fue beneficiar al Partido Republicano. Esta situación provocó las renuncias de José de Diego y de Manuel Camuñas como miembros del Consejo Ejecutivo de Puerto Rico. Ambos pertenecían al Partido Federal. Jamás se ha repetido una situación igual en la política puertorriqueña.

Aunque Bolívar Pagán en su libro sobre los partidos políticos habla extensamente sobre El Jorobao, este distrito no había sido ilustrado gráficamente. Para la redistribución que se hizo en 1983 realicé el ejercicio de reconstruir el mapa del referido distrito de la Cámara de Delegados y lo incluí como parte de mi ponencia. Como fue una creación mía, unos días después recibí una carta del Honorable José Trías Monge solicitando mi autorización para incluir el mapa del Jorobao en la determinación final correspondiente a esa década.

Después del caso del Jorobao, la decisión más controversial adoptada por una Junta Constitucional de Puerto Rico es la que en 1972 eliminó el Distrito Senatorial de Aguadilla y en su lugar creó un nuevo Distrito Senatorial en Carolina. Todavía se discute esta determinación. En mi opinión la decisión chocó y continúa chocando con el Artículo VIII de la Constitución del Estado Libre Asociado, que habla de la existencia de un Distrito Senatorial de Aguadilla y que no habla de uno en Carolina. La determinación tuvo el efecto de enmendar la Constitución y convertir en letra muerta el referido Artículo VIII sin un mandato del pueblo. Los distritos senatoriales no representan habitantes nada más, como es el caso de los distritos representativos. La idea en nuestro caso es una difusión política que viene mediante la Ley Jones de 1917 de los Estados Unidos, donde los senadores representan los territorios y a la población de los distintos estados.

Yo me opuse, con el pueblo de Aguadilla, a la aprobación de dicho plan y ofrecí un plan alterno, que, para allegarle población a dicho distrito, se extendía por el centro de la Isla hasta Ciales y Jayuya. El plan fue rechazado por irregular, aunque tuvo el apoyo del Honorable Ángel Viera Martínez, miembro de la Junta. Sin embargo, unas décadas después tendriamos a pueblos del Norte de la Isla como Morovis, Corozal y Naranjito en el Distrito Senatorial de Guayama, sin relación alguna y distantes del mismo.

Después de cinco redistribuciones electorales, particularmente las correspondientes a las décadas de 1980, 1990 y 2000, en Puerto Rico se reconocen unos principios que deben gobernar la sexta redistribución electoral y que esta Junta en su Proyecto de Principios ha adoptado. En síntesis, son: el número de distritos establecidos por la Constitución, la igualdad poblacional entre éstos, con desviacion es de hasta un 6%, el principio del cambio mínimo, la contigüidad, los medios de comunicación, la compactación, la buena fe y la integridad de las divisiones políticas.

A estos principios locales, añadiría yo, que hay que adicionar como principios para la redistribución la amplia jurisprudencia norteamericana del Tribunal Supremo de los Estados Unidos sobre el tema, la cual, como sabemos, es aplicable a la Isla y, como punto de partida para estos trabajos, la Sección 4 del Artículo III de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el Mapa Oficial de los Distritos Senatoriales y Representativos del 2002.

A la luz de todo lo antes expuesto y de los resultados del Censo del 2010, estoy convencido de que no debe haber mayores problemas para hacer la redistribución electoral que regirá los distritos senatoriales y representativos para los comicios de los años 2012, 2016 y 2020. De hecho, me parece que es la ocasión, entre las seis redistribuciones que ha tenido la Isla, que menos dificultades se plantean en términos de los desbalances, positivos o negativos, en el caso de los distritos senatoriales. La situación de los distritos representativos, aunque a prima facie parece conveniente también, no puede evaluarse en este momento porque primero hay que determinar cómo van a estar constituidos los distritos senatoriales.

Creo que no debe haber problemas con ninguno de los principios mencionados para hacer la redistribución del 2011, ni con las disposiciones constitucionales correspondientes, ni mucho menos con la jurisprudencia que gobierna la situación que nos ocupa. Con todos ellos se puede cumplir. Para mi la cuestión cardinal y central de esta redistribución está en adherirse y respetar el principio y la regla jurisprudencial del cambio mínimo. Si se respeta este principio el plan no debe tener mayores dificultades. El principio del cambio mínimo proviene de los casos del Tribunal Supremo de los Estados Unidos Mahan vs Howell, Gaffney vs Cummings, White vs Regester y White vs Wiser, todos del 1973.

El mapa senatorial que tenemos ante nosotros, tomando en consideración los resultados del Censo del 2010, las desviaciones y la población ideal de los distritos para esta nueva redistribución electoral, no deja margen para pensar en una multiplicidad de cambios, por lo menos en lo que respecta a lo distritos senatoriales. Al igual que el experto en demografía electoral Manuel Álvarez Rivera, estoy convencido y recomiendo que con sólo dos cambios se atienda la redistribución de los distritos senatoriales.

Para mi, cambios múltiples e innecesarios en el nuevo mapa de los distritos senatoriales significarían que se incumplió con el principio fundamental del cambio mínimo y que se inclinó esta Junta por la atención a intereses político partidistas individuales, que ya comienzan a manifestarse por algunos líderes políticos en la prensa y los medios de comunicación del país. La Junta debe hacer su trabajo sin hacer caso de las recomendaciones de líderes políticos, que sólo buscan la conveniencia política individual. Hay entre ustedes suficiente sabiduría, experiencia y compromiso como para llegar a unos acuerdos objetivos y neutrales, que cumplan con toda la normativa aplicable a esta importante determinación.

Concretamente, en el caso de los distritos senatoriales recomiendo que se hagan dos cambios:

1. El municipio de Aguas Buenas (28,659 habitantes) debe pasar del distrito de Humacao al distrito de San Juan. Este cambio dejaría al distrito de San Juan con una desviación poblacional de menos 0.4%. Con esta medida San Juan tendría 463,729 habitantes en su distrito senatorial. Como sabemos la población ideal es 465,724. Humacao, al ceder el municipio de Aguas Buenas, tendría un total poblacional de 462,914 habitantes, con una desviación poblacional de menos 0.6%. Aguas Buenas cumple con el criterio de los medios de comunicación y tiene una estrecha relación con San Juan.

2. El municipio de Juana Díaz (50,747 habitantes) debe pasar del distrito de Guayama al distrito de Ponce. Este cambio dejaría al distrito de Ponce con una desviación poblacional positiva de 3.4%. Con esta medida, Ponce tendría 481,728 habitantes en su distrito senatorial. Repito, la población ideal es 465,724. Guayama, al ceder el municipio de Juana Díaz, tendría un total poblacional de 445,436 habitantes, con una desviación poblacional de menos 4.4%. Juana Díaz comunica con Ponce y tiene con este municipio mayor relación que con Guayama.

Esta Junta tiene la opción de modificar los dos cambios fundamentales antes mencionados de la siguiente manera:

1. Puede trasladar el municipio de Maricao (6,270 habitantes) del distrito senatorial de Ponce al distrito senatorial de Mayagüez. Las desviaciones correspondientes a ambos distritos mejorarían y caerían dentro de los márgenes que ha establecido esta Junta como uno de sus criterios. Por otra parte, debemos considerar que históricamente Maricao es un municipio mucho más ligado a Mayagüez que a Ponce.

2. En el caso del distrito de Guayama, para atenuar una desviación negativa de 6.4% con respecto al distrito de Ponce, podría este distrito retener algunos barrios del municipio de Juana Díaz. Esta alternativa sería conveniente también para el distrito senatorial de Ponce.

Hay precedentes en cuanto a la división de un municipio entre dos distritos senatoriales como es el caso de Guaynabo al presente y en el pasado San Juan y Utuado.

En cuanto a la Cámara de Representantes reitero lo que he dicho antes en el sentido de que habrá que esperar primero la determinación sobre los distritos senatoriales para luego hacer la redistribución de los distritos representativos. De todos modos se puede anticipar que habiendo un balance bastante bueno y cómodo para trabajar entre los distritos senatoriales, de acuerdo al Censo del 2010, algo similar debe ocurrir con los distritos representativos. Además, estos tienen muchas opciones y posibilidades al momento de re-agruparse. No obstante, recalco que en el caso de los distritos representativos también debe cumplirse con la doctrina y el principio del cambio mínimo.

En conclusión, creo que en virtud de los resultados del Censo del 2010 tienen ante ustedes la más cómoda de las redistribuciones electorales del país desde que comenzaron a hacerse las mismas en 1964. A nivel senatorial se puede hacer con dos cambios fundamentales, cumpliendo con las normas y principios que gobiernan este procedimiento constitucional de alta estirpe democrática. La situación parece muy propicia para imponer en esta ocasión la doctrina y el principio del cambio mínimo como elemento decisivo en la determinación final. Hay un mapa de distritos senatoriales y representativos aprobado en el 2002, que tiene una presunción de legalidad y corrección. Esta presunción es de rango constitucional, por lo que está por encima de todo. Sólo los tribunales podrían intervenir con este plan, que nunca fue cuestionado judicialmente. Hay que partir de lo que tenemos, que es absolutamente correcto. Al examinar el Censo del 2010 está claro que es muy poco lo que tenemos que cambiar para hacer una nueva redistribución. El censo casi nos grita la expresión cambio mínimo. Eso es lo que yo, fundamentalmente, favorezco y recomiendo. Muchas gracias.

FERNANDO BAYRÓN TORO